Техническое регулирование. Проблемы и решения.
От опасных технических регламентов - к отраслевым правилам безопасности
Позиционируемый как способ снижения административных барьеров в торговле принцип добровольного применения стандартов на деле подменяет снижение административных барьеров полной отменой барьеров безопасности
Интеграционные процессы между странами Таможенного союза (ТС) набирают обороты в различных сферах. Министерство промышленности и торговли Российской
Федерации подготовило проект Соглашения об устранении технических барьеров во взаимной торговле между государствами-членами Таможенного союза и государствами-участниками Содружества Независимых Государств, не являющимися государствами-членами ТС. Условие устранения технических барьеров во взаимной торговле применение заинтересованным государством на его территории технических регламентов (ТР) ТС, устанавливающих набор обязательных требований к продукции. Предполагается, что реализация этих требований обеспечит безопасность продукции и, как следствие, защиту жизни, здоровья граждан и общества от опасных явлений. Единые ТР ТС создаются на основе национальных ТР стран-участниц. Однако сам по себе перевод национальных ТР на наднациональный уровень не отменяет присущие им недостатки, а реализация ТР, по мнению автора, приведет к существенному снижению защищенности общества.
Об этом важно сказать сегодня, пока еще есть время повлиять на ситуацию. По меньшей мере три особенности Федерального закона "О техническом регулировании" (далее - ФЗ) и принимаемых национальных и наднациональных ТР заставляют бить тревогу. Могу судить только о достаточно хорошо известной мне сфере - сфере обеспечения безопасности опасных производственных объектов, на которых применяются машины, оборудование и разнообразные технические устройства. Провозглашенный в ФЗ принцип обязательного подтверждения соответствия на основе добровольного применения стандартов - его ключевая особенность, несущая серьезную угрозу национальной безопасности. Принцип обязательной добровольности не только противоречит элементарной логике, но и снимает ответственность с разработчиков ТР за содержательный учет рисков, перекладывая ее на неподготовленных изготовителей и пользователей. Он приходит на помощь разработчикам, изготовителям и пользователям всякий раз, когда им не удается по тем или иным причинам действовать в рамках общепринятых требований безопасности, и представляет собой фактически призыв к игнорированию закономерностей по обеспечению безопасности продукции, которые десятилетиями устанавливались исследователями разных стран и зафиксированы в стандартах. Принцип добровольного применения стандартов предопределяет перевод поиска путей выхода на рынок из плоскости публичного обсуждения вопросов обеспечения безопасности в плоскость закрытых и неподконтрольных профессиональному сообществу договоренностей узкого круга лиц, так как позволяет производителю осуществлять декларирование соответствия на основе собственных доказательств либо на основе собственных доказательств с участием третьей стороны. Это создает условия для мощного всплеска коррупции и наводнения промышленности опасной продукцией. В таких условиях общественность будет с опозданием (только после очередной аварии) узнавать о принятых кем-то ошибочных технических решениях. Позиционируемый как способ снижения административных барьеров в торговле, принцип добровольного применения стандартов на деле подменяет снижение административных барьеров полной отменой барьеров безопасности. Тем не менее, данный принцип реализуется в распоряжениях правительства, приказах Росстандарта и ТР.
Принимаемые ТР изолированы друг от друга, малоинформативны, возможны пропуски существенных рисков. Так, принятый в РФ в 2009 г. ТР "О безопасности машин и оборудования" не содержит, например, требований по защите машин от разрушений под воздействием повышенной вибрации. Требования по электромагнитной совместимости узлов машин и их взрывозащищенности регламентируются другими ТР. Таким образом, выстраиваемая система технического регулирования не нацелена на реализацию комплексного подхода к обеспечению безопасности продукции и предопределяет изолированную оценку отдельных ее свойств, к тому же в отрыве от реальных условий применения. Представим себе, к примеру, очистной забой угольной шахты. В крайне стесненном энергонасыщенном, запыленном и взрывоопасном пространстве сосредоточены: сложнейший угольный комбайн, конвейер, энергопоезд с набором магнитных станций и пускателей, маслостанции, насосы и магистрали орошения, системы газовой защиты, связи, передачи данных, освещения, предотвращения распространения взрыва, пожаротушения, цепи управления механизмами, средства измерений, индивидуальные средства освещения, связи, газовой сигнализации и многое другое. Функциональная безопасность такого комплекса не может быть обеспечена путем реализации и подтверждения соответствия его составных частей требованиям разрозненных ТР. Параметры любого их этих технических устройств, зафиксированные при сертификации в узкопрофильном органе по оценке соответствия, например по фактору электромагнитной совместимости, с большой долей вероятности не будут обеспечивать работоспособность и взрывозащищенность устройства. Задача решается только при системном учете и оптимизации, как правило, взаимоисключающих требований по обеспечению безопасности самих шахтеров, работоспособности всего комплекса оборудования, эффективности угледобычи, взрывобезопасности и пожаробезопасное рабочей зоны, взрывозащищенности, электромагнитной совместимости, электробезопасности основного оборудования и разнообразных технических средств и многих других факторов.Не менее сложные комплексы, каждый раз с новым набором влияющих факторов, которые также не учитываются в ТР, имеются на других участках угольных шахт, например в проходческих забоях, а также в производственных зонах предприятий химической, нефтяной, нефтехимической, нефтеперерабатывающей, газовой, металлургической, хранения и переработки зерна и многих других отраслей промышленности. Давно известно, что раздельная оценка составных частей единого целого без учета взаимных влияний всех сопутствующих компонентов и факторов является абсолютно недостоверной и потому бессмысленна. Рано или поздно к участникам ТС неизбежно придет понимание того, что сертификаты соответствия, выданные узкопрофильными испытательными центрами на соответствие разрозненным ТР, пусть и являются формальным пропуском на рынок, на деле дают зеленый свет наполнению Единого экономического пространства (ЕЭП) недостоверно оцененными опасными машинами, оборудованием и техническими устройствами.
Область применения ТР невероятно широка. Так, область применения ТР "О безопасности машин и оборудования" охватывает перечень машин и оборудования от турбин электростанций (в том числе таких, как на Саяно-Шушенской ГЭС), взрывозащищенных угольных комбайнов, турбин самолетных двигателей и других сложнейших устройств до гаражного оборудования автотранспортных предприятий, козловых кранов, резцов, фрез, цепей и отверток. Очевидно, что в одном кратком документе невозможно изложить содержательные требования по обеспечению безопасных свойств такого широкого спектра продукции, тем более применяемой не самостоятельно, а в составе разнообразных, сложных производственных комплексов.
Устранение барьеров в международной торговле на основе нормативной базы, включающей единые ТР на машины, оборудование и технические устройства, применяемые на опасных производственных объектах, превращается в опасный лозунг для всех участников ТС
Следует отметить, что принимаемые ТР представляют собой малополезные документы. Печальную картину дополняет вопиющая непоследовательность перевода национальных ТР в ранг единых ТР ТС. И без того спорный перечень 104 видов машин и оборудования, приведенный в российском варианте ТР "О безопасности машин и оборудования", в проекте единого документа ТС сокращен до девяти позиций. При этом потерялись и, следовательно, выведены из сферы обязательной сертификации важнейшие виды машин и оборудования, применяемые на опасных производственных объектах.
Таким образом, устранение барьеров в международной торговле на основе нормативной базы, включающей единые ТР на машины, оборудование и технические устройства, применяемые на опасных производственных объектах, превращается в опасный лозунг для всех участников ТС, так как таит в себе многочисленные аварийные угрозы проявления неучтенных рисков. Вероятно, в части машин, оборудования и технических устройств назрела необходимость корректировки хода реформы технического регулирования, для чего необходимо следующее.Из сферы технического регулирования, охватывающей все виды продукции, нужно выделить технические устройства, применяемые на опасных производственных объектах, и в выделенной сфере решительно отказаться от ТР, сделав выбор в пользу совершенствования отраслевых правил безопасности (ОПБ).
Отвлечемся и вспомним, что погибший недавно под Петрозаводском ТУ-134 с позиций ФЗ представлял собой продукцию, отвечавшую требованиям безопасности, но это не спасло от беды. Сработал комплекс обстоятельств, связанный с недостаточной выучкой пилотов и наземного персонала аэропорта в Петрозаводске. Достоинством ОПБ (а их несколько сотен, и работа над ними заморожена в РФ с 2003 г.) является именно комплексный подход к обеспечению безопасности отраслевых объектов. ОПБ, в отличие от ТР, содержат как требования по обеспечению безопасности технологических процессов, так и требования к техническим устройствам, которые применяются во всех разновидностях технологических зон отраслевых предприятий. Правила безопасности - это те документы, которые на протяжении десятилетий объединяли усилия специалистов стран бывшего СССР, хорошо известны всем участникам ТС и могут служить реально существующим заделом для создания эффективной единой нормативной базы. Так, в свое время правила безопасности в угольных шахтах разрабатывались рабочей группой ведущих и признанных специалистов отрасли, представляющих работников органов Госгортехнадзора СССР, угольных шахт, акционерных обществ, научно-исследовательских, проектных и проектно-конструкторских институтов России, Украины, Казахстана. Кроме того, в работе участвовала авторитетная редакционная коллегия, возглавляемая начальником Госгортехнадзора СССР. Каждая новая редакция ОПБ была составлена с учетом положений редакции предыдущей, но содержала изменения и дополнения, направленные на повышение безопасности работ. Правила безопасности были руководящим и одновременно обязательным для исполнения документом для работников министерства и производственных объединений по добыче угля, заводов-изготовителей оборудования для угольных шахт, органов надзора всех уровней, шахтеров, образовательной базой студентов вузов и профессионально-технических училищ. В итоге обеспечивался высокий уровень безопасности работ в угольной промышленности.Таким образом, мы имеем положительный опыт, достойный тиражирования и сегодня. Неслучайно в одном из последних интервью в декабре 2010 г. Л.И. Абалкин сказал: "Надо, наконец, перестать впадать в крайности, ругая то несовершенный рынок, то застойную советскую экономику. Гораздо более продуктивно взять все лучшее и от одной, и от другой..." Увы, но именно сегодня тиражирования не наблюдается. Плановые сроки пересмотра отраслевых правил безопасности истекли в 2008 г. А это означает, что на протяжении последних восьми лет эти важнейшие для обеспечения промышленной безопасности страны документы не дополнялись сведениями о современных технологиях безопасности. При этом не актуализировались также требования к применяемым машинам, оборудованию и техническим устройствам, многочисленные технологические инструкции, нормативы по безопасности и т.п. Отраслевые правила безопасности потеряли статус обязательных для исполнения документов, что, без сомнения, привело к росту аварийности на производстве. По данным Росстата, в течение последних пяти лет число пострадавших на производстве составило десятки тысяч человек в год.
В части машин, оборудования и технических устройств назрела необходимость корректировки хода реформы технического регулирования
Представляется необходимым создать систему государственных (а в рамках ТС - и наднациональных) отраслевых НИИ. В СССР ключевая роль в актуализации упомянутых правил безопасности для угольных шахт отводилась прикладным научно-исследовательским институтам, работавшим на отрасль: МакНИИ (основан в 1927 г.), ВостНИИ (1960 г.), ВНИИВЭ (1959 г.) и др. Знания, полученные за многие годы исследований, участия в работе государственных комиссий по расследованию и выявлению причин аварий и несчастных случаев на угольных шахтах страны, составляли основу обеспечения безопасности горных работ. Эффективное комплексное решение вопросов обеспечения промышленной безопасности отраслевых объектов возможно только в структурах, где трудятся высококвалифицированные специалисты с достаточным опытом, кругозором, доскональным знанием отрасли, несущие ответственность за качество своей работы перед государством.
Парадокс, однако, состоит в том, что забвение серьезной прикладной науки, само наличие которой представляется кому-то избыточным для сырьевой экономики, становится препятствием для ее же безаварийного существования. Необходимо создать систему быстрого и льготного патентования новых технических решений в области промышленной безопасности. Это позволит авторам инновационных решений сохранить за собой приоритет и в то же время представить новинки на обязательное публичное обсуждение
ВЫВОДЫ
В итоге следует отметить, что ТР, в отличие от ОПБ, являются недейственными документами, они не имеют привязки к реальному производству. Вот почему для России и участников ТС жизненно важно вернуться к непрерывной ответственной работе над совершенствованием ОПБ, развитию прикладной науки, поддержке грамотных ученых и специалистов, учету их профессиональных мнений и оценок. В противном случае в выделенной сфере регулирования неизбежны деградация интеллектуального потенциала, утрата своего лица и невозможность установления партнерских отношений с остальным миром.
Свободное движение товаров и услуг в рамках ЕЭП необходимо, но только на осмысленной, грамотной, эффективной и непрерывно совершенствуемой нормативной основе.
Владимир Борисович НЕЙМАН - кандидат технических наук, заместитель генерального директора ООО "ДИАМЕХ 2000" по качеству и сертификации