Техническое регулирование. Проблемы и решения.
О технических регламентах Таможенного союза
Федеральный закон № 152-ФЗ от 27 июня 2011 г. "О ратификации Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации" (далее - Соглашение) фактически определил, что указанное Соглашение реально (де-юре) вступает в силу на территории Таможенного союза (ТС), что, в свою очередь, требует в короткий срок создания единой системы технического регулирования ТС.
Учитывая, что каждая из стран ТС уже разработала и ввела в силу законы о техническом регулировании, в рамках которого были приняты технические регламенты (Тр), пришлось приостановить введение не вошедших в силу ТР, прекратить процедуры разработки и рассмотрения новых ТР, а по введенным ТР прекратить их действие после вступления в силу единых ТР ТС.
Комиссия ТС 9 декабря 2010 г. утвердила график разработки 47 ТР, которые намечено было принять до конца 2011 г.
К началу 2012г. остро высветилось ряд проблем в части создания единой системы технического регулирования.
1. Установление нереальных сроков разработки и утверждения TP.
На конец декабря 2011 г. выполнение упомянутого выше графика составило 52%. Причём у Российской Федерации уже имеется негативный опыт реализации шести программ разработки национальных ТР в течение 2004 - 2010 гг., когда ни одна из них не была выполнена даже на 10%.
2. Качество разработки ТР ТС.
РСПП обратилось к экспертам Всероссийской организации качества, которые дали многочисленные замечания по разрабатываемым ТР ТС.
Вот некоторые из них.
Проект "горизонтального" ТР ТС "О безопасности пищевой продукции" не носил системного характера, был перегружен нормами, которые должны присутствовать в "вертикальных" ТР. Не были предусмотрены процедуры по проведению прослеживаемости - важнейшего звена продовольственной цепочки. Не соблюдены очередность и взаимоувязка "горизонтальных" с "вертикальными" ТР.
Проект ТР ТС "О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением" не содержал минимально необходимые технические требования к разработке, изготовлению, обеспечению надежности оборудования, работающего под давлением, не использовал лучшие практики создания аналогичных документов Европейского союза. Эксперты сочли, что предложенный проект ТР не может быть принят в представленной редакции и требует серьезной переработки.
Принятый в августе 2011г. ТР ТС "О безопасности упаковки" (Решение Комиссии Таможенного союза от 16.08.2011 N 769 со вступлением в силу с 1 июля 2012 г.) уже в декабре (уведомление от 05.12.2011г.) потребовал срочного обсуждения изменений в части снятия ограничения применения возвратной стеклянной упаковки.
Перенесены даты ввода в действие принятых ТР ТС "Безопасность лифтов", "О безопасности низковольтного оборудования".
3. Заложенные в ТР нормы по оценке соответствия не соответствуют главной цели - обеспечению безопасности выпускаемой на рынок ТС продукции.
В проектах ТР "О безопасности рыбы и рыбной продукции", "О безопасности мяса и мясной продукции" предусмотрено подтверждение соответствия преимущественно декларацией на базе собственных доказательств.
В проектах ТР ТС отсутствуют требования по аккредитации испытательных лабораторий для проведения испытаний по договору с заявителем.
При рассмотрении проекта ТР ТС "О безопасности машин и оборудования" выяснилось, что из более чем 70 видов машин, внесенных в приложение одноименного российского ТР для проведения обязательной сертификации, на одном из этапов рассмотрения исчезли 60 видов. А это - турбины, насосы, компрессоры, оборудование химическое, нефтегазоперерабатывающее, шахтное. Эксплуатация указанного оборудования связана с риском техногенных катастроф, может привести к гибели людей. Совершенно очевидно, что уровень производства и технологической дисциплины, состояние испытательной базы не позволяют на нынешнем этапе использовать декларирование как превалирующую форму обязательного подтверждения соответствия.
С выходом Постановления Правительства РФ от 9 марта 2010 г. № 132 предусмотрена возможность применения на территории Российской Федерации требований, установленных в ТР Республики Казахстан, Республики Беларусь или в документах Европейского союза. Таким образом, сложилась ситуация, не имеющая аналогов в мире, когда применительно к выпускаемой продукции действуют четыре режима подтверждения соответствия. Это неизбежно создаст опасность применения изготовителями заниженных требований и дезориентирует органы по сертификации и государственного контроля (надзора).
5. Недостаточный уровень контроля (надзора) за соблюдением требований нормативных документов по безопасности.
Так, по результатам проведённого в августе 2011г. на территории Москвы и Московской области мониторинга качества молочной продукции Межведомственной рабочей группой (представители Министерства сельского хозяйства, ФАС, Роспотребнадзора, Россельхознадзора, СОЮЗМОЛОКО, других отраслевых союзов) получены следующие неутешительные данные: более 50% образцов сливочного масла, более 60% сгущенного молока с сахаром, более 30% сметаны и творога, более 70% плавленых сыров не соответствуют требованиям Технического регламента на молоко и молочную продукцию в части содержания растительных жиров тропического происхождения.
Возможно принятый ФЗ № 242 от 18 июля 2011 г. и улучшит обстановку в этой сфере, хотя определённый ФЗ № 294 режим надзора при соблюдении санитарно-эпидемиологических требований и качества в пищевой промышленности оставлен прежним.
5. Остро стоит проблема аккредитации. Закон об аккредитации, проект которого активно обсуждается, является базовым элементом системы технического регулирования. Во всех развитых странах в рамках технического регулирования созданы и взаимодействуют между собой две независимые и равноценные системы: система, формирующая требования к продукции и услугам (система стандартизации), и система оценки соответствия продукции и услуг, дающая обществу достоверную и объективную информацию о выполнении установленных норм. Одна уровень разработки проекта Закона таков, что эксперты ВОК вынесли вердикт: документ не подлежит доработке, законопроект следует создавать заново, используя разработки РСПП с учетом законодательных актов Белоруссии, Казахстана и требований стандартов ИСО/МЭК.
6. Стандартизация. Выполнение требований ТР достигается путем исполнения требований, содержащихся в стандартах и сводах правил, включенных в перечни, утвержденные для каждого ТР.
Отсутствие общего законодательного акта о стандартизации позволило вновь использовать отраслевые акты. Понимая исключительную значимость стандартов в регулировании социально-экономических отношений и повышении эффективности производства, а также тот факт, что ни один ТР не может работать без документов по стандартизации, Минэнерго, Минздравсоцразвития, Минприроды, Ростехнадзор закрепляют функции по разработке и принятию стандартов за собой. Тем самым, страна опять возвращаемся к ведомственному нормотворчеству, от которого пытались уйти в 2002 г. разработчики ФЗ "О техническом регулировании".
Роль стандартизации в осуществлении научно-технического и социального прогресса, а также в установлении и укреплении единого российского экономического пространства исключительно велика, поэтому необходимы разработка и принятие закона "О стандартизации", призванного установить приоритеты государственной политики в сфере стандартизации, упорядочить ведомственное нормотворчество, учесть интересы потребителей.
7. Совершенствование документов ТС в области технического регулирования.
Во-первых, это совершенствование действующих документов, снятие имеющих место разночтений (например, необходимо уточнить статус перечней стандартов, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований ТР. Если по первому перечню, документы которого применяются на добровольной основе, больших вопросов нет, то в перечне стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, их добровольный статус неприемлем, и это надо закрепить в соглашении).
Во-вторых, разработка новых соглашений по аккредитации, контролю (надзору), устранению технических барьеров в рамках ЕЭП.
8. Неэффективность ФЗ "О техническом регулировании", в том числе в свете осуществления планов и программ по техническому регулированию в рамках функционирования ТС.
Отметим только несколько моментов. Федеральным законом № 255-ФЗ от 21.07.2011 требования в области охраны окружающей среды выведены из отношений, регулируемых законом № 184-ФЗ, однако сохранена запись в ст. 6, где определены цели принятия ТР, в том числе охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений.
Другой парадокс: в ФЗ № 248 от 19.07.2011 отношения в области окружающей среды, возникающие при установлении обязательных требований к объектам технического регулирования, определяются законодательством РФ о техническом регулировании.
Непонятно, как можно отделить требования в области охраны окружающей среды от конкретных экологических требований к объектам технического регулирования.
Этим же ФЗ введена новая категория документов - предварительные стандарты. Однако по правилам разработки и утверждения этого документа, предусмотренным ст. 16.2 ФЗ № 184, срок разработки и его принятия составит минимально один год, что делает бессмысленным это нововведение.
К сожалению, перечень можно продолжить. Наиболее подробно данная проблема освещена на страницах журнала "Стандарты и качество"